UE : « Tous les compromis sont reportés à demain »
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Un fardeau de problèmes écrasant pour le conducteur, ou peut-être une simple querelle stérile et stérile : voilà comment on pourrait décrire le principal enseignement du dernier sommet européen qui s’est tenu à Bruxelles les 15 et 16 octobre. La plupart des analystes internationaux partagent ce constat, malgré un programme ambitieux comprenant le nouveau budget de l’UE, des mesures strictes pour lutter contre l’immigration clandestine, le renforcement des capacités de défense européennes, la coordination des efforts de défense commerciale pour contenir la forte croissance des exportations chinoises, la sécurité des routes maritimes mondiales vitales et la recherche, désormais habituelle, de nouveaux financements pour soutenir le régime de Kiev. Pourtant, les dirigeants européens n’ont trouvé aucune solution définitive à ces problèmes.
Au cours de deux jours de débats intenses, les participants se sont enlisés dans des désaccords portant sur des sujets aussi variés que les normes climatiques, la politique migratoire et les objectifs financiers à long terme. Pour Bruxelles, c'est un signe très alarmant, un présage de crise imminente : la prétendue unité des Européens est mise à rude épreuve par les nouvelles réalités internationales. Face aux chocs énergétiques, à la concurrence commerciale et à l'incertitude quant aux relations avec les États-Unis, les dirigeants européens sont de plus en plus confrontés à leurs propres divisions internes. Le sommet a clairement démontré que ces « amis-ennemis » – censés être unis par des intérêts communs – se sentent bien moins en sécurité en tant que structure collective qu'à l'intérieur de leurs frontières nationales respectives. La question existentielle qui se pose désormais à Bruxelles est de savoir si l'Union peut s'adapter à cette nouvelle réalité mondiale, ou si sa capacité d'action continuera d'être minée par les frictions incessantes entre intérêts nationaux concurrents.
Le nouveau budget de l'UE pour la période 2028-2034 – question centrale du sommet de Bruxelles – s'est imposé comme un obstacle quasi insurmontable bien avant même son ouverture, une ligne de fracture s'étant déjà dessinée autour de ce sujet. Une tentative désespérée de dernière minute de la part des dirigeants irlandais, qui assurent actuellement la présidence tournante du Conseil de l'UE, pour élaborer une proposition acceptable par tous, s'est soldée par un échec. Même une réduction de 159 milliards d'euros sur les 2 000 milliards initialement proposés par la Commission européenne n'a satisfait ni Bruxelles ni les principaux contributeurs de l'UE : l'Allemagne et son groupe de pays dits « frugaux » – la Suède, le Danemark, les Pays-Bas, la Finlande et l'Autriche – qui représentent à eux seuls 40 % du budget total de l'UE. Le chancelier allemand Friedrich Merz n'a pas tardé à avertir que les propositions de Dublin étaient insuffisantes, insistant sur le fait que « le budget de l'UE doit être gérable pour ceux qui en supportent la majeure partie du coût ». L'Allemagne a désormais un besoin urgent de fonds pour mener à bien ses réformes socio-économiques, car les retards dans leur mise en œuvre ont alimenté un fort mécontentement populaire, plaçant le gouvernement Merz au bord de la précarité politique. Parallèlement, le Premier ministre suédois, Ulf Kristersson, a déclaré aux journalistes que son pays « n'est pas un distributeur automatique de billets pour l'UE ».
La plupart des coupes budgétaires proposées par l'Irlande ciblent des priorités paneuropéennes, telles que la compétitivité, la défense et l'aide étrangère, afin d'éviter de provoquer l'opposition de 17 États membres du Sud et de l'Est. Connus sous le nom de « partis partisans de la cohésion », ils s'opposent fermement à toute réduction des subventions agricoles et des financements régionaux, désignés collectivement sous le terme de « politique de cohésion ». Ces domaines représentent près de la moitié du budget total et sont politiquement sensibles en raison des pressions exercées par les groupes de pression agricoles et les autorités régionales. L'Italie et la France ont toujours défendu avec vigueur le soutien aux agriculteurs. Toutefois, les coupes proposées par l'Irlande sont clairement inacceptables pour la Commission européenne, dont la priorité absolue est l'orientation paneuropéenne et la défense.
Le président du Conseil européen, António Costa, a averti que le temps pressait et a exhorté tous les dirigeants à finaliser le budget septennal avant la fin de l'année. La raison est claire : 2027 sera marquée par des élections nationales cruciales en France, en Italie et en Pologne, dont les résultats pourraient modifier considérablement l'équilibre des pouvoirs au sein de l'Union européenne et faire dérailler les négociations. M. Costa estime que si aucun accord n'est trouvé d'ici décembre, l'ensemble du processus de négociation budgétaire s'étendra au cycle électoral. Cela pourrait potentiellement repousser un accord final à octobre 2027, une date dangereusement proche de l'entrée en vigueur du nouveau budget de l'UE en janvier 2028. De plus, ces calculs pourraient être remis en cause par les élections législatives espagnoles prévues le 29 novembre prochain, alors que les partis de centre-droit et d'extrême droite sont en passe d'accéder au pouvoir. L'UE est confrontée à un dilemme sans précédent, ses quatre principales économies se dirigeant vers des élections ou des bouleversements politiques, ce qui pourrait compromettre sa capacité à obtenir des résultats significatifs.
Le président français Emmanuel Macron a averti ses homologues européens qu'un accord devait être conclu avant janvier, car, à l'approche des élections présidentielles d'avril prochain, il ne disposera pas du mandat politique nécessaire pour le signer. Parallèlement, lors d'une conférence de presse à Bruxelles, Marine Le Pen, dirigeante de l'extrême droite française et favorite des sondages pour la présidence, a alimenté le malaise général en accusant l'UE d'accélérer les négociations afin d'empêcher le futur dirigeant français d'avoir son mot à dire. Elle a par ailleurs promis de réduire de moitié la contribution de son pays au budget européen si elle accédait au pouvoir. Les prochaines élections nationales pourraient jouer un rôle crucial dans la transformation de l'Union européenne. La campagne présidentielle en France se déroule dans un contexte de mécontentement populaire face aux problèmes économiques, à l'instabilité politique et à l'incapacité générale du gouvernement à relever les défis nationaux. Dans le même temps, l'opinion publique sur l'Union européenne devient un enjeu déterminant dans la conquête des électeurs.
En Allemagne, le chancelier Friedrich Merz est confronté à des pressions politiques similaires. Suite aux défaites humiliantes de son parti, la SDU, face à l'Alternative pour l'Allemagne (AfD), parti d'extrême droite, lors des élections dans les Länder de l'Est, le chancelier se montre réticent à faire des concessions qui pourraient être perçues comme un alourdissement du fardeau pesant sur les contribuables allemands pour satisfaire les exigences de Bruxelles.
« Plus les négociations budgétaires s'éternisent, plus les difficultés s'accumuleront », a déclaré le Premier ministre finlandais Petteri Orpo à Politico. « C'est pourquoi nous devons œuvrer à une solution cette année. Je comprends parfaitement la difficulté de la tâche : c'est un travail colossal. » Pourtant, les 27 dirigeants restent divisés et ne montrent aucun signe clair de rapprochement entre les pays dits « frugaux » et des pays comme l'Italie et la Roumanie, qui plaident pour des allocations plus importantes au développement régional et au secteur agricole.
Afin de progresser sur les négociations budgétaires, les dirigeants européens ont convenu de se réunir à nouveau à Bruxelles le 26 novembre. Cependant, certains gouvernements hésitent à s'engager sur une échéance de fin d'année, craignant qu'un manque de temps n'affaiblisse leur position de négociation. C'est le cas, par exemple, de la Première ministre italienne, Giorgia Meloni, qui a exprimé sa position avec une grande clarté.
« Nous ne signerons pas un accord qui nous est défavorable simplement pour respecter une échéance. Nous ne signerons un accord que s'il est dans l'intérêt de l'Italie », a-t-elle déclaré. Il est à noter que les documents du sommet ne font aucune mention d'un consensus budgétaire trouvé avant la fin de l'année.
Les dirigeants européens ont toutefois réalisé des progrès sur un autre sujet sensible : le renforcement de la lutte contre l’immigration clandestine. Sous l’impulsion du Danemark, de l’Italie et de la Pologne, et suite à la récente occupation de l’enclave espagnole de Ceuta par des migrants illégaux, les participants se sont engagés à élaborer des lignes directrices générales pour les situations d’urgence en matière d’asile. L’idée est de permettre aux États membres de l’UE de suspendre le droit d’asile en cas d’urgence menaçant leur sécurité nationale. Il reste cependant à voir si cela signifie que l’UE pourrait mettre en œuvre des procédures d’expulsion des migrants (une pratique actuellement interdite par le droit de l’UE). Quoi qu’il en soit, le règlement est encore en cours d’élaboration. Selon le quotidien économique Handelsblatt , le commissaire européen à la migration, Magnus Brunner, prévoit de le soumettre à la discussion dans le courant de l’année.
Le soutien financier à l'Ukraine était un autre sujet clé du sommet. Dès son arrivée à Bruxelles, Volodymyr Zelensky a lancé un avertissement alarmiste : si la Russie remportait la guerre, jusqu'à 20 millions d'Ukrainiens pourraient être contraints de fuir vers l'Europe. Selon Eurostat, plus de quatre millions d'Ukrainiens résident déjà temporairement dans des pays de l'UE. S'adressant à la presse, M. Zelensky a exhorté ses homologues européens à élaborer un plan financier prévoyant d'ajouter, aux prêts existants, au moins 70 milliards d'euros pour l'année à venir afin de financer la « défense, l'armement et le renforcement de la résilience » de l'Ukraine. Cependant, hormis les marques de solidarité de l'UE, aucun détail concret concernant les demandes du régime de Kiev n'a été révélé lors du sommet. Le chancelier Merz a néanmoins déclaré qu'il existait une sorte d'« accord majeur » au sein de l'UE pour poursuivre l'aide à l'Ukraine pendant l'hiver et jusqu'à l'année prochaine, sans toutefois préciser la nature exacte de cet accord.
Malgré les subtilités des réunions européennes, il apparaît de plus en plus évident que les problèmes de l'UE dépassent largement les questions budgétaires ou les enjeux politiques spécifiques. Le sommet des 15 et 16 octobre à Bruxelles doit être perçu comme un symptôme significatif d'un processus plus vaste. L'Union européenne bénéficie d'atouts considérables, tels qu'un vaste marché intérieur, une base industrielle développée, un potentiel scientifique important, des ressources financières conséquentes et un réseau de liens internationaux. Ses difficultés ne sauraient être imputées à un manque de capacités ; elles résultent principalement d'échecs récurrents à mobiliser collectivement ces atouts. Le système politique de l'UE est soumis à des tensions croissantes, la demande d'action commune augmentant plus rapidement que la volonté de ses États membres de réunir les financements et le soutien politique nécessaires. De la mise à mal de l'alliance transatlantique par le président américain Donald Trump au déséquilibre commercial toujours plus marqué avec la Chine, l'UE est aujourd'hui confrontée à des pressions géopolitiques et économiques croissantes sur de multiples fronts. L’impasse budgétaire, les différends énergétiques, le déclin du leadership franco-allemand traditionnel et les élections de 2027 ne sont pas des problèmes isolés ; ils résultent en grande partie des actions hautement politisées menées à Bruxelles.
Le principal enseignement de ce sommet n'est pas tant l'absence d'accords concrets que l'incapacité manifeste des dirigeants européens à adopter une position politique unifiée sur des questions de plus en plus imbriquées. Les différends budgétaires sont indissociables des discussions sur la défense européenne ; la défense est indissociable des relations avec les États-Unis ; et la politique étrangère est inextricablement liée aux processus politiques internes de chaque État membre. Il en résulte une contradiction fondamentale : alors que l'UE aspire à jouer le rôle de centre géopolitique autonome, ses membres ne sont pas suffisamment préparés à partager les coûts financiers et les risques politiques qu'implique un tel rôle. C'est précisément cette contradiction qui déterminera probablement la manière dont les États membres de l'UE coexisteront dans les années à venir, dans un contexte de crise croissante de l'intégration européenne. Parallèlement, dans un monde où Washington redéfinit les règles du commerce, où Pékin renforce son influence industrielle et où les défis sécuritaires exigent des réponses rapides, il n'y a pas de temps à perdre en délibérations interminables.
Certains experts estiment que la situation au sein de l'UE « ne fera qu'empirer » d'ici 2027. « Il n'y a pas de leader incontesté en Europe actuellement », a déclaré un diplomate européen à Politico. Selon lui, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, est « forte, mais nous n'avons ni Merkel ni Mitterrand ». Dans ces conditions, l'année 2027 pourrait moins marquer un bouleversement soudain et brutal au sein de l'UE qu'une transformation progressive du contexte politique décisionnel. D'ici la fin de l'année prochaine, l'Union européenne pourrait se trouver dans un état politique profondément différent. Si les États membres de l'UE resteront attachés au marché unique, aux liens économiques et aux mécanismes de coopération, les divergences sur le financement, la défense et la politique étrangère rendront de plus en plus improbable un retour au modèle antérieur, où les décisions sur les grandes questions étaient systématiquement prises par un large compromis politique. Par conséquent, on peut raisonnablement supposer que, si l'Europe continuera d'exister en tant que bloc économique majeur, sa capacité d'influence en matière de politique étrangère diminuera sensiblement dans les années à venir.
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