USA - Le " budget fantôme " pour financer la GUERRE SANS FIN
De : https://www.globalresearch.ca/ghost-budget-how-america-pays-endless-war/5846002
Le « budget fantôme » : comment l’Amérique paie une guerre sans fin. Financer les guerres de l'après-11 septembre
Implications pour la guerre perpétuelle
Les guerres post-11 septembre en Irak et en Afghanistan ont été rendues possibles par une combinaison sans précédent de procédures budgétaires et de méthodes de financement.
Contrairement à toutes les guerres américaines précédentes, les guerres d’après-11 septembre ont été financées sans augmentation d’impôts ni coupes budgétaires hors guerre, et par un budget séparé.
Cet ensemble de circonstances – que j’ai qualifié de « budget fantôme » – a permis aux administrations successives de poursuivre les guerres avec une surveillance limitée du Congrès et un minimum de transparence et de débat public. J’ai adopté le nom de « budget fantôme » parce que le terme « fantôme » est apparu fréquemment dans les rapports gouvernementaux post-11 septembre en référence aux fonds alloués à des personnes, des lieux ou des projets qui se sont révélés être des fantômes.
Le budget fantôme est le résultat d’une interaction entre les changements intervenus dans le processus budgétaire américain, un système militaire plus affirmé et la situation des marchés de capitaux mondiaux. Cela a eu des implications considérables sur la conduite et le déroulement des guerres après le 11 septembre et sur la politique de défense actuelle.
Financer les guerres de l'après-11 septembre
Le « budget fantôme » constitue la plus grande anomalie budgétaire de l’histoire des États-Unis. Avant le 11 septembre, les guerres américaines étaient financées par une combinaison d’impôts plus élevés et de coupes budgétaires, et financées principalement par le budget ordinaire de la défense. Un tiers des coûts de la Première Guerre mondiale et la moitié de ceux de la Seconde Guerre mondiale ont été couverts par des impôts plus élevés. Pendant la Seconde Guerre mondiale, le président Franklin D. Roosevelt a décrit le paiement des impôts comme un « devoir patriotique » en augmentant les impôts sur les entreprises, en imposant un « impôt sur la fortune », en augmentant les droits de succession et en augmentant le nombre de contribuables à environ 80 % de la population de main-d'œuvre en 1945. Les guerres de Corée et du Vietnam ont largement suivi un schéma similaire , le président Harry Truman s'engageant à faire en sorte que le pays « paye au fur et à mesure » pour la guerre de Corée. Le financement de la guerre était également une question centrale dans la guerre du Vietnam, qui s'est terminée lorsque le Congrès a refusé d'allouer des fonds à l'armée sud-vietnamienne.
Le modèle de financement de l’après-guerre du 11 septembre était complètement différent. Pour la première fois depuis la guerre d’indépendance américaine, les coûts de la guerre étaient presque entièrement couverts par la dette. Il n’y a pas eu d’augmentation des impôts ni de réduction des dépenses en temps de guerre. Bien au contraire : loin d’exiger des sacrifices, le président George W. Bush a réduit les impôts fédéraux en 2001 puis en 2003, au moment même où les États-Unis envahissaient l’Irak. Le président Donald Trump a encore réduit les impôts en 2017. Dans l’ensemble, les impôts fédéraux ont diminué , passant de 18,8 % du PIB en 2001 à 16,2 % au début de 2020. Au cours de la même période, l’encours de la dette fédérale détenue par le public est passé de 3 500 milliards de dollars à 20 000 milliards de dollars. Les dépenses de guerre ont contribué à cette augmentation pour au moins 2 200 milliards de dollars.
Non seulement la stratégie de financement était sans précédent, mais le mécanisme budgétaire utilisé pour approuver les vastes dépenses de guerre de l’après-11 septembre s’écartait également radicalement du passé. Dans tous les conflits précédents, les États-Unis ont financé les guerres dans le cadre de leurs crédits réguliers de défense (le « budget de base ») de la défense, après la période initiale (1 à 2 ans) de projets de loi de financement « d’urgence » supplémentaires. En revanche, pendant toute la décennie allant de l’exercice 2001 à l’exercice 2011, le Congrès a financé les conflits en Irak et en Afghanistan comme des « urgences », dépourvues de contrôle législatif ou exécutif sérieux.
Selon la loi, les dépenses d’urgence sont définies comme « imprévues… soudaines… urgentes… imprévues… et temporaires » et sont généralement réservées aux crises ponctuelles telles que les inondations et les ouragans. De telles mesures de dépenses d'urgence sont exemptées des règles de procédure habituelles du Congrès, car l' intention est de décaisser l'argent rapidement dans des situations où un retard serait préjudiciable.
Le Congrès a continué à décréter un financement « supplémentaire d’urgence » alors même que l’effort de guerre s’étendait. Les États-Unis ont envoyé 130 000 militaires en Irak en 2003 (aux côtés des troupes de plus de 30 pays). En 2009, il y avait 187 200 « bottes » américaines sur le terrain en Irak et en Afghanistan, soutenues par un nombre similaire de sous-traitants militaires, avec près de 500 bases militaires américaines établies à travers l’Irak, mais le conflit était toujours financé comme une « urgence ». .» Au cours de l’exercice 2012, le président Obama a rebaptisé la « guerre mondiale contre le terrorisme » « opérations d’urgence à l’étranger » (OCO), mais la guerre a continué à être financée avec des fonds qui – bien que non désignés comme « d’urgence » – étaient explicitement exemptés des limites de dépenses habituelles comme d'autres programmes de dépenses du gouvernement.
Comment nous sommes arrivés ici
Il y avait trois principaux facteurs à l’origine du budget fantôme : des conditions économiques inhabituelles, un dysfonctionnement du budget du Congrès et une assurance militaire.
Conditions économiques : Contrairement aux guerres précédentes, les conflits qui ont suivi le 11 septembre se sont déroulés à une époque de marchés de capitaux internationaux fluides. Cela a permis au Trésor américain d’accéder à un pool de capitaux important et mondial, ce qui lui a permis d’emprunter facilement de gros montants sans affecter négativement les coûts. C’était aussi une période de taux d’intérêt historiquement bas. Les taux d’intérêt réels (taux nominal moins inflation) sur les bons du Trésor à 10 ans sont passés de 3,4 % début 2001 à négatifs (-0,4 %) début 2021 – le plus bas depuis 40 ans. Par conséquent, le Trésor a pu emprunter des milliers de milliards de dollars pour financer les guerres et financer simultanément les réductions d’impôts de 2001 et 2003 sans avoir d’effet matériel sur le montant du service de la dette remboursé par le biais du budget annuel. Au cours de l’exercice 2017, la dette publique totale avait plus que triplé, mais les paiements du service de la dette en pourcentage des dépenses budgétaires annuelles étaient tombés à 6,6 pour cent, contre 8,5 pour cent des dépenses du budget fédéral au cours de l’exercice 2002. En termes de décaissements, cela signifiait que les États-Unis n’ont payé que légèrement plus d’intérêts au cours de l’exercice 2017 qu’au cours de l’exercice 2002 (268 milliards de dollars contre 232 milliards de dollars en 2018). Emprunter semblait pratiquement indolore.
Dysfonctionnement budgétaire : Depuis plusieurs décennies, le processus budgétaire fédéral est devenu de plus en plus dysfonctionnel. Cet échec peut être attribué aux réformes budgétaires post-Watergate adoptées en 1974, qui ont transféré le pouvoir du Président au Congrès. La plupart des experts budgétaires des deux partis conviennent que les réformes ont rendu le processus budgétaire plus faible, moins prévisible, moins capable de concilier des demandes concurrentes et plus vulnérable aux crises budgétaires. Avant 1974, le gouvernement fédéral n'avait jamais cessé ses activités faute de financement. Depuis, il a été « fermé » 22 fois, totalement ou partiellement. Il n’y a eu que quatre années au cours desquelles le Congrès a adopté à temps ses projets de loi de crédits annuels, et une série de quasi-défauts et d’autres crises budgétaires. En l’absence de budgets fiables, le Congrès a adopté des centaines de « résolutions continues » à court terme pour payer les factures. Dans ce contexte, il était opportun pour toutes les parties prenantes de financer les guerres en « urgence » en dehors du processus régulier. Le président a pu exclure le financement de la guerre de sa demande annuelle de budget de défense au Congrès, présentant ainsi un chiffre artificiellement bas pour le déficit budgétaire fédéral. Cela a aidé l’administration Bush à prétendre que les guerres seraient de courte durée, tout en poursuivant son programme politique de réduction des impôts. Pendant ce temps, le Congrès était libéré de la nécessité de trouver ailleurs des réductions de dépenses politiquement douloureuses pour financer la guerre, et le Pentagone était en mesure de poursuivre les guerres sans se soucier de savoir si le Congrès adopterait à temps les projets de loi de crédits de défense.
Assertivité militaire : En 2001, le Pentagone cherchait activement à augmenter son budget après une décennie de coupes budgétaires après la guerre froide. Les conflits en Afghanistan et en Irak ont non seulement inversé la tendance à la baisse des dépenses militaires, mais ont également ouvert les vannes à une manne de dépenses en raison de la nature des crédits d’urgence et des OCO. Contrairement au budget ordinaire de la base de défense, l’argent supplémentaire en temps de guerre était plus facile à obtenir, comportait peu de restrictions sur la façon dont il pouvait être dépensé et évitait le long processus interne de justification budgétaire du processus de planification, de programmation, de budgétisation et d’exécution (PPBE). Par conséquent, le ministère de la Défense a pu réorienter le financement de la guerre vers d’autres catégories pour obtenir des éléments de sa « liste de souhaits » de longue date qui n’étaient que indirectement (ou pas du tout) liés aux guerres en Irak ou en Afghanistan. L’ancien secrétaire à la Défense, Robert Gates, a qualifié cela de « culture de l’argent sans fin » au sein du Pentagone.
En 2009, les dépenses de guerre représentaient près d’un quart du budget militaire total ; le budget du Pentagone avait atteint son plus haut niveau depuis la Seconde Guerre mondiale et les dépenses militaires avaient rebondi, passant de 2,9 % du PIB au cours de l'exercice 2001 à plus de 4 % du PIB, niveau où elles sont restées jusqu'à l'exercice 2019. Le budget de l'OCO était devenu un deuxième budget. un budget de défense largement indépendant des guerres et qui protégeait l’armée de la volatilité du budget du Congrès.
Implications pour la guerre perpétuelle
Le budget fantôme a permis de continuer à emprunter et à dépenser de manière quasiment illimitée pendant plus de deux décennies. L’absence de nouveaux impôts a protégé le public du coût croissant des guerres et a brisé l’attente selon laquelle les guerres entraîneraient inévitablement des impôts plus élevés. Le budget de l’OCO allait bien au-delà des besoins opérationnels immédiats des guerres en Afghanistan et en Irak, perpétuant les actions militaires dans toute la région. Comme Emmanuel Kant l’avait prédit dans Paix perpétuelle (1795), la capacité de continuer à emprunter et à dépenser avec un minimum de surveillance a permis aux États-Unis de continuer à se battre indéfiniment.
Le budget fantôme a également affaibli le principal levier par lequel le Congrès maintient le contrôle d’une guerre, à savoir son contrôle des finances. La combinaison de dépenses reportées, d’un contrôle faible, d’une définition élargie des coûts de guerre et d’un financement supplémentaire facilement disponible a atténué la pression en faveur du maintien de la discipline budgétaire sur les dépenses militaires. Le Congrès a tenu moins d’audiences et les présidents ont prononcé moins de discours publics sur la guerre par rapport aux conflits précédents. Et la disponibilité immédiate de fonds pour de nouveaux programmes de défense a encouragé les administrations successives à voir le monde à travers la « lentille du Pentagone », qui considère l’intervention militaire comme l’option de politique étrangère par défaut.
L’héritage du budget fantôme est que l’argent n’est plus un moyen de dissuasion sérieux contre la guerre. À ce jour, 99 % de l’aide américaine à l’Ukraine a été financée par des fonds d’urgence supplémentaires – ce qui signifie que ces dépenses s’ajoutent aux 840 milliards de dollars du budget ordinaire de la défense. L’administration Biden a demandé au Congrès d’approuver un financement d’urgence supplémentaire de 106 milliards de dollars pour le Moyen-Orient, l’Ukraine et d’autres régions. Quels que soient les mérites d’une entreprise particulière, l’utilisation des budgets fantômes facilite grandement la prolongation des combats à tout prix.
Le professeur Linda J. Bilmes ( @LJBilmes ) est maître de conférences Daniel Patrick Moynihan en politique publique à la Harvard Kennedy School. Ses recherches portent sur la budgétisation et l'administration publique dans les secteurs public, privé et à but non lucratif.
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